Rechtvaardigheid ver te zoeken bij civielrechtelijke stadionverboden
“Vorig voetbalseizoen minder incidenten, meer zaken voor de rechter,” kopt NOS Nieuws op 18 oktober 2023. Eindelijk lijkt er een iets positiever nieuwsbericht te zijn over voetbalsupporters en de strijd tegen voetbalvandalisme, althans op het eerste gezicht. Dit is zeker het geval als we het vergelijken met de berichten die een jaar eerder verschenen. Niets is echter minder waar, het aantal stadionverboden neemt toe en de manieren waarop zijn amper rechtvaardig te noemen.
Verdubbeling aantal stadionverboden
In het seizoen 2021-2022 werden ruim 1300 stadionverboden opgelegd, een verdubbeling ten opzichte van de voetbaljaargangen vóór de coronapandemie. Dit wordt breed uitgemeten in de media. Demissionair Minister van Veiligheid en Justitie, Yesilgöz, roept net als haar voorganger Grapperhaus op tot een hardere aanpak van voetbalsupporters en tot uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden om supporters te bestraffen.
Jan Struijs, voorzitter van de Nationale Politievakbond, pleit voor een algeheel uitsupportersverbod en stelt naar aanleiding van de berichtgeving over de verdubbeling van het aantal stadionverboden dat dit dichterbij is dan ooit. Frank Pauw, korpschef van de politie in Amsterdam, spreekt al eerder over uitsupportersverboden, het weren van fanatieke supportersgroepen bij Europese duels in Nederland en over het collectief straffen van voetbalsupporters.
Het eerder genoemde nieuwsartikel lijkt dus een positievere toon aan te houden voor voetbalsupporters. Echter, het artikel verwijst naar een rapport opgesteld door de KNVB, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie, waarin staat dat er vorig seizoen 986 civielrechtelijke landelijke stadionverboden zijn opgelegd ten opzichte van 1342 in het voorgaande voetbalseizoen. Juist in die civielrechtelijke stadionverboden schuilt het probleem.
Procedures onzorgvuldig, straffen te zwaar
Verreweg de meeste stadionverboden in Nederland worden opgelegd door de KNVB. Deze zijn van civielrechtelijke aard. De sancties van de voetbalbond en de bijbehorende beroepsprocedure roepen echter grote bezwaren op. Op 30 januari verscheen in het Algemeen Dagblad een vernietigend artikel over deze sancties en procedure: “Rechters hebben de afgelopen anderhalf jaar al vier keer een door de KNVB opgelegd stadionverbod (deels) geschorst. Ze vinden de procedure onzorgvuldig en de straffen te zwaar.”
De eerste van die vier zaken gaf voor Robin Douwenga en Just van den Brekel, in het licht van uitspraken in de media over meer wettelijke mogelijkheden om voetbalsupporters te straffen en over collectief straffen, aanleiding om in het juridisch tijdschrift Ars Aequi kritisch te reflecteren op het stadionverbod van de KNVB, de procedure rondom stadionverboden en de alternatieven voor het civielrechtelijke stadionverbod.
Verschillende manier om te straffen
Voetbalsupporters in Nederland kunnen op verschillende manieren worden bestraft voor gedragingen die onder de noemer ‘voetbalvandalisme’ worden geplaatst. Een Betaald Voetbalorganisatie (BVO) kan straffen opleggen wanneer de algemene voorwaarden, waarmee men akkoord gaat bij de aankoop van een (seizoens)kaart of bij het betreden van het stadion, worden geschonden. Deze algemene voorwaarden zijn meestal de Standaardvoorwaarden van de KNVB. Wanneer een BVO een incident meldt, kan de KNVB een civielrechtelijk stadionverbod en een geldboete opleggen.
Ook kan de KNVB bij incidenten buiten het stadion en haar directe omgeving, dus wanneer het OM verstoring van de openbare orde of strafbare feiten gepleegd door een voetbalsupporter meldt, sancties opleggen. Naast het opleggen van civielrechtelijke stadionverboden zijn er echter ook alternatieven. Burgemeesters kunnen bijvoorbeeld op basis van de Gemeentewet gebiedsverboden opleggen die het voetbalstadion en haar directe omgeving omvatten. Strafrechtelijke stadionverboden kunnen middels een strafbeschikking van het OM of door een strafrechter aan voetbalsupporters worden uitgereikt.
Douwenga en Van den Brekel stellen dat aan het civielrechtelijke stadionverbod grote bezwaren kleven. Ten eerste heeft de KNVB grote beleidsvrijheid bij het opleggen van deze verboden. De bond vermeldt in haar Standaardvoorwaarden dat zij stadionverboden kan opleggen aan personen van wie het vermoeden bestaat dat zij zich aan ‘voetbalgerelateerd wangedrag’ schuldig hebben gemaakt of zich zodanig hebben gedragen dat het ‘aanzien en/of het belang van het voetbal wordt geschaad’.
Waar in andere rechtsgebieden sluitend bewijs vereist is, kan de KNVB stadionverboden opleggen aan personen van wie niet eens duidelijk is of zij het omschreven feit wel hebben begaan. Als bijvoorbeeld het OM een incident en een verdachte meldt bij de KNVB, gaat de bond direct over tot het opleggen van een stadionverbod. Wat precies onder ‘voetbalgerelateerd wangedrag’ en het ‘aanzien en/of het belang van het voetbal’ wordt verstaan, wordt echter niet duidelijk gemaakt. Hierdoor komt het voor dat voetbalsupporters worden bestraft voor gedragingen die geen verband houden met een voetbalwedstrijd. Een recent voorbeeld hiervan zijn de stadionverboden die aan 7 supporters van Willem II zijn opgelegd vanwege betrokkenheid bij bosgevechten.
De KNVB kan bovendien zwaardere straffen opleggen dan via het straf- en bestuursrecht mogelijk is; waar het strafrecht bijvoorbeeld een maximum van 5 jaar hanteert voor een stadionverbod, kan de KNVB een verbod van maar liefst twintig jaar opleggen. Volgens de rechter staat de duur van een stadionverbod vaak niet in verhouding tot de gedraging van de supporter.
Eigen onschuld bewijzen in strijd met het strafrecht
Gelukkig hebben voetbalsupporters de mogelijkheid om zich te verdedigen tegen de straffen die door de KNVB worden opgelegd. Ook aan die procedure kleven echter grote bezwaren. Ten eerste zijn de leden van de commissie die het verweer beoordeelt anoniem en wordt alleen de mogelijkheid geboden om schriftelijk verweer in te dienen. De voetbalsupporter moet binnen twee weken een beroepschrift indienen, terwijl de KNVB twee maanden de tijd heeft om daarop te reageren. Deze termijn wordt bovendien regelmatig overschreden, terwijl het stadionverbod gedurende deze periode van kracht blijft. Daarnaast is het aan de voetbalsupporter zelf om zijn onschuld aan te tonen. Dit is in strijd met bijvoorbeeld het strafrecht, waar het aan de aanklager is om de schuld van de verdachte te bewijzen met sluitend bewijs.
Bij het opleggen van een stadionverbod ontbreken vaak bewijsstukken die de gedraging van de voetbalsupporter moeten aantonen. Dit maakt het voor de supporter moeilijk om zich tegen een opgelegde straf te verdedigen. Tot slot blijkt uit de praktijk dat in beroep gaan tegen een stadionverbod van de KNVB weinig kans van slagen heeft. De gang naar de rechter blijft dan als optie over, maar deze wordt gelet op de kosten zelden genomen.
Sinds de invoering en de latere uitbreiding van de zogenaamde voetbalwet kunnen via het strafrecht en bestuursrecht vergelijkbare straffen worden opgelegd. Aan deze straffen zijn eerlijkere procedures verbonden dan aan het civielrechtelijke stadionverbod. In deze procedures dient sprake te zijn van sluitend bewijs en hoeft de voetbalsupporter niet zijn eigen onschuld te bewijzen. Daarnaast kan de supporter persoonlijk zijn verweer voeren. Desondanks wordt er nauwelijks gebruikgemaakt van deze wettelijke alternatieven.
Nederland heeft de strengste wetgeving op dit gebied
Een uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden om voetbalsupporters te bestraffen is volgens Douwenga en Van den Brekel absoluut geen noodzaak. Nederland beschikt immers al over de strengste wetgeving ter wereld op dit gebied. Bovendien kunnen via het straf- en bestuursrecht vergelijkbare, rechtvaardigere straffen worden opgelegd. Douwenga en Van den Brekel pleiten in hun artikel dan ook voor een aanzienlijke terughoudendheid van de KNVB bij het opleggen van straffen aan voetbalsupporters en voor het opleggen van straffen via het straf- en bestuursrecht waar nodig.
De invoering van een digitale meldplicht-app zou hierbij kunnen helpen. Als de KNVB zich niet terugtrekt als partij die voetbalsupporters bestraft, zal dit in de toekomst op een rechtvaardige manier moeten gebeuren. Vage begrippen dienen geschrapt te worden uit de Standaardvoorwaarden en supporters zou standaard een fysieke hoorzitting aangeboden moeten worden om hun verweer te voeren.
De bal ligt nu bij de KNVB. Hopelijk is de boodschap van Douwenga en Van den Brekel niet aan dovemansoren gericht nu de KNVB (nota bene) Frank Paauw voordraagt als nieuwe bondsvoorzitter.
